Jaarverslag Mensenhandel en Mensensmokkel 2012

Focus op de niet-bestraffing van slachtoffers
De EU-strategie 2012-2016 voor de uitroeiing van mensenhandel heeft als eerste prioriteit: ‘Slachtoffers van mensenhandel herkennen, beschermen en bijstaan’. Daarom wijdt het Centrum de Focus van dit jaarverslag aan die slachtoffers. Mensenhandel is een schending van de mensenrechten, en daarom verdienen slachtoffers in de eerste plaats bescherming en bijstand. 

Toch zien ze zich nog vaak inbreuken ten laste gelegd voor feiten waartoe ze gedwongen zijn, of die in de onmiddellijke context van hun uitbuitingssituatie plaatsvonden. 

De Europese richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers beoogt echter de niet-bestraffing van slachtoffers van mensenhandel. Dat is nodig om hun mensenrechten te vrijwaren; om nieuwe victimisering te voorkomen; en om vertrouwen te creëren, zodat slachtoffers zouden meewerken aan het strafrechtelijk onderzoek tegen de daders. De Focus van dit jaarverslag toont aan dat de Belgische werkwijze in de strijd tegen mensenhandel ruimte laat om nieuw beleid rond de niet-bestraffing van slachtoffers te ontwikkelen, waarbij de individuele verantwoordelijkheid van slachtoffers vanzelfsprekend in elk dossier onderzocht en afgewogen moet worden. We sluiten de Focus af met twee externe bijdragen: Maria-Grazia Giammarinaro, de speciaal vertegenwoordiger voor mensenhandel bij de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), reikt haar analyse van het probleem aan; en Freddy Roosemont, directeur-generaal van de Belgische Dienst Vreemdelingenzaken, belicht op kritische wijze de typologie van de verblijfsdocumenten van slachtoffers. 

Aandacht voor de slachtoffers impliceert ook voldoende aandacht en middelen voor hun opvang en begeleiding. Het Koninklijk Besluit van 18 april 2013 erkent de drie opvangcentra – Payoke, Pag-Asa en Surya – en dat is een grote stap vooruit. Maar een helder kader voor hun financiering ontbreekt nog altijd. Dat creëert onzekerheid en zet een rem op een planmatige en toekomstgerichte ontwikkeling van hun werking. Het is ook een handicap voor de afstemming tussen de opvangcentra en de andere beleidsactoren. Slachtoffers hebben recht op solide middenveldorganisaties die hen van dichtbij bijstaan en begeleiden, en in wie ze hun vertrouwen kunnen stellen. Dat zal ook ten goede komen aan het vertrouwen dat ze in de overheid stellen. 

Nationale en internationale samenwerking
Het Centrum werkt in België nauw samen met alle actoren die betrokken zijn bij de – noodzakelijkerwijze – multidisciplinaire aanpak van mensenhandel en mensensmokkel. Dat gebeurt vooral via de Interdepartementale Coördinatiecel (ICC), waarvan het Centrum het secretariaat verzorgt, en via het bureau van die cel, waarvan de Dienst Strafrechtelijk Beleid de voorzitter is. In de toekomst zullen ook de opvangcentra in de ICC vertegenwoordigd zijn. 

Op beleidsniveau heeft België hard gewerkt aan de omzetting van richtlijn 2011/36/EU. Dat heeft in 2013 geresulteerd in wetgeving die nieuwe definities invoert en die toelaat om daders voortaan in verhouding tot het aantal slachtoffers te beboeten. De nieuwe wetgeving was het resultaat van een samenspel tussen het parlement en de regering: dat is illustratief voor de volgehouden belangstelling van het parlement voor de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel, en voor het besef dat nieuwe evoluties vragen om nieuwe beleidsinstrumenten. 

Op internationaal vlak werkt het Centrum vaak samen met de speciaal vertegenwoordiger van de OVSE voor mensenhandel. Op EU-niveau maakt het – samen met de Dienst Strafrechtelijk Beleid – deel uit van het Netwerk Nationale Rapporteurs Mensenhandel en Equivalente Mechanismen en werkt het samen met de EU-coördinator voor de strijd tegen mensenhandel, Myria Vassiliadou. 

Naast de richtlijn 2011/36/EU biedt vooral de EU-strategie 2012-2016 voor de uitroeiing van mensenhandel een belangrijk richtsnoer aan de lidstaten. Die strategie is opgebouwd rond vijf prioriteiten, waarvan de eerste – zoals hierboven aangestipt – gericht is op de slachtoffers. Dit jaarverslag brengt ook de vier andere prioriteiten aan bod: preventie; mensenhandelaars actiever vervolgen; coördinatie en samenwerking bevorderen; en, ten slotte, betere en nieuwe inzichten bieden. 

De EU-strategie roept ook vragen op. Een eengemaakt Europa biedt namelijk ook kansen voor mensenhandelaars: via het personen- of dienstenverkeer kunnen EU- en niet-EU-burgers in mensonwaardige omstandigheden terechtkomen, soms in een schijn van wettelijkheid. De daarbij betrokken mensenhandelaars profiteren ten volle van het gebrek aan minimumnormen voor sociale bescherming in elk van de lidstaten, en van het gebrek aan institutionele en performante samenwerking in de strijd tegen sociale fraude. 

In België denken we bij slachtoffers van economische en seksuele uitbuiting spontaan aan vreemdelingen, zowel derdelanders als EU-burgers. De cijfers bevestigen dat beeld: slechts zelden is er sprake van een slachtoffer met de Belgische nationaliteit. In sommige EU-landen is het net omgekeerd, en heeft men de handen vol met de begeleiding, bescherming en opvang van eigen burgers die slachtoffer van mensenhandel geworden zijn. In die landen komt men er nauwelijks toe om derdelanders die slachtoffer van mensenhandel zijn te detecteren, te identificeren en te begeleiden. Daarnaast is er de problematische situatie van slachtoffers die achtereenvolgens in verschillende landen uitgebuit worden: dit jaarverslag toont aan dat er helaas nog geen sprake is van een georganiseerde samenwerking om slachtoffers in grensoverschrijdende situaties op te vangen en te begeleiden. 

Aanbevelingen
Op grond van de beleidsanalyse, van de lectuur van tal van mensenhandeldossiers en van de rechtspraak, maar ook van de vele gesprekken die het met tal van actoren heeft gevoerd, formuleert het Centrum op het einde van dit verslag opnieuw een reeks aanbevelingen. De absolute prioriteit moet uitgaan naar de effectieve implementatie, door elke actor, van de voorhanden zijnde instrumenten in de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Dat vraagt dat elke actor een hoge prioriteit geeft aan de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Bij intercepties en identificaties van slachtoffers moet de regel zijn dat men een beroep doet op de gespecialiseerde opvangcentra. 

Naast de toepassing van het beleid is er ook nieuw beleidswerk nodig. Zo vraagt de niet-bestraffing van slachtoffers om een goed doordachte aanpak, en dat is voornamelijk het geval als het gaat om mensenhandel met het oog op de uitbuiting van de criminaliteit. De ICC is een belangrijk overlegplatform; alle bevoegde instanties kunnen er hun plannen op vlak van mensenhandel toelichten. Er moet ook aandacht gaan naar de zetelende magistratuur: die moet over de meest actuele en volledige informatie kunnen beschikken, zodat mensenhandelaars hun straf niet ontlopen en slachtoffers hun vergoeding niet mislopen. 

Het gebrek aan solide cijfermateriaal en analyse blijft een zwak punt in het Belgische model – de rapportage op nationaal en internationaal niveau toont dat soms pijnlijk aan. Naast de verantwoordelijkheid voor elke actor, is er een bijkomende verantwoordelijkheid om die cijfers samen te leggen en er een strategische analyse van te maken: dat is een noodzakelijke voorwaarde om de evoluties beter te kennen en om doeltreffend te kunnen optreden. 

Mensenhandel is een ernstige schending van de mensenrechten. De laatste aanbevelingen van dit jaarverslag gaan dan ook over de bescherming die de overheid voor slachtoffers moet voorzien. 

U kunt het jaarverslag hieronder downloaden. We wensen u een interessante lectuur. 

Patrick Charlier, adjunct-directeur

Jozef De Witte, directeur